《中华人民共和国突发事件应对法》解读

编稿时间：2016-11-28     来源：     作者：省政府网 《中华人民共和国突发事件应对法》经十届全国人大常委会第二十九次会议通过，已于今年11月1日起施行。这是一部规范应对各类突发事件共同行为的重要法律，这部法律的公布实施，标志着我国突发事件应对工作全面迈入制度化、规范化、法制化的轨道。

　　立法的背景

　　我国是一个自然灾害等突发事件较多的国家。近年来，随着全球气候异常变化加剧，我国经济社会高速发展、改革开放进入关键时期，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件频繁发生，对人民生命财产安全构成了严重威胁。各级政府面临着依法及时有效应对各类突发事件，保护人民 生命财产安全的艰巨任务。新中国成立以来，特别是改革开放以来，党和国家高度重视突发事件应对工作，不断加快突发事件应急法制建设的步伐，相继出台了应对有关突发事件的单行法律30多部、行政法规30多部，对保护人民生命财产安全发挥了重要作用。但是，在突发事件应对工作和应急法制建设方面，也还存在一些突出问题：一是应对突发事件的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。二是一些行政机关应对突发事件的能力不够强，危机意识不够高，依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力。三是突发事件的预防与应急准备、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致一些突发事件未能得到有效预防，有的突发事件引起的社会危害未能及时得到控制。四是社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高。五是突发事件应急法律制度不够完善，有的突发事件的应对还无法可依。近几年，国务院和地方人民政府制定了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案，初步建立了突发事件应急管理体制和机制。为了提高社会各方面依法应对各类突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，促进社会和谐，迫切需要制定突发事件应对法。

　　根据十届全国人大常委会立法规划和国务院领导同志的指示，国务院法制办于2003年5月组织力量研究起草这部法律。在认真学习研究党中央、国务院关于应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件的一系列方针、政策、措施，全面总结我国应对突发事件的实践经验，研究借鉴国外应对突发事件的法律制度，并广泛征求各方面意见的基础上，数易其稿，形成了《中华人民共和国突发事件应对法(草案)》，经国务院常务会议两次讨论修改，于2006年6月提请全国人大常委会审议。全国人大常委会三次审议修改，于今年8月30日全票通过。

　　法律确立的主要制度

　　突发事件应对法共7章70条，主要规定了突发事件应急管理体制，突发事件的预防与应急准备，监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面的基本制度，并与宪法规定的紧急状态制度和有关突发事件应急管理的其他法律作了衔接。

　　(一)突发事件应急管理体制

　　突发事件应对法对突发事件应急管理体制，主要作了四个方面的规定：

　　一是国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

　　二是县级政府对本行政区域内的突发事件应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级政府负责，或者由各有关行政区域的上一级政府共同负责。突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即进行处置，并立即报告上一级政府，必要时可以越级上报。县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，上级政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。上级政府主管部门根据各自职责，指导、协助下级政府及其相应部门做好突发事件应对工作。

　　三是县级以上地方政府设立由政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和武装警察部队有关负责人组成的应急指挥机构，统一领导、协调突发事件应对工作；并根据需要设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。

　　四是中国人民解放军、武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律，行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军委的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。

　　(二)突发事件的预防与应急准备制度

　　突发事件的预防和应急准备制度是整部法律中最重要的一个制度，也是涉及条文最多的一项制度。突发事件的预防和应急准备制度包括如下具体内容：

　　一是提高全社会危机意识和应急能力的制度。是突发事件应对的基础性制度，主要包括：①各级各类学校应该将应急知识教育纳入教学内容，培养学生的安全意识和自救、互救能力。②基层人民政府应当组织应急知识的宣传普及活动，新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。③基层人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会、企事业单位应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练；④机关工作人员应急知识和法律法规知识培训制度。

　　二是隐患调查和监控制度。这是最重要的预防制度，主要包括：①县级以上政府应当加强对本行政区域内危险源、危险区域的调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控。并按国家规定及时予以公布。②所有单位应当建立健全安全管理制度，矿山、建筑工地等重点单位和公共交通工具、公共场所等人员密集场所，都应当制定应急预案，开展隐患排查。③县级人民政府及其有关部门、各基层组织应当及时调解处理可能引发社会事件的矛盾、纠纷。

　　三是应急预案制度。预案是应对突发事件的应急行动方案，是各级人民政府及其有关部门应对突发事件的计划和步骤，也是一项制度保障。预案具有同等法律文件的效力，比如，国务院的总体预案与行政法规有同等效力，国务院部门的专项预案与部门规章有同等效力，省级人民政府的预案与省级政府规章有同等效力。

　　四是建立应急救援队伍的制度。这是重要的组织保障制度，主要包括：①县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确立综合性应急救援队伍。②人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。③单位应当建立由本单位职工组成或者兼职应急救援队伍。④专业应急救援队伍和非专业应急救援队伍应当联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。

　　五是突发事件应对保障制度。这一制度为确保应对突发事件所需的物资、经费等提供了保障，主要包括：①物资储备保障制度。国家要完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系；设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度；县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。②经费保障制度。国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。③通信保障体系。国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通。

　　六是城乡规划要满足应急需要的制度。城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。

　　(三)突发事件的监测制度

　　监测制度是做好突发事件应对工作，有效预防、减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害的重要制度保障。为此，本法从如下几个方面作了规定：

　　一是建立统一的突发事件信息系统。这是一项重大改革，目的是为了有效整合现有资源，实现信息共享，具体包括：①信息收集制度。县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。地方各级人民政府应当向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。②信息的分析、会商和评估制度。县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织有关部门、专门技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估。③上下左右互联互通和信息及时交流制度。

　　二是建立健全监测网络。①在完善现有气象、水文、地震、地质、海洋、环境等自然灾害监测网的基础上，适当增加监测密度，提高技术装备水平。②建立危险源、危险区域的实时监控系统和危险品跨区域流动监控系统。③在完善省市县乡村五级公共卫生事件信息报告网络系统的同时，健全传染病和不明原因疾病、动植物疫情、植物病虫害和食品药品安全等公共卫生事件监测系统。必须强调，无论是完善哪一类突发事件的监测系统，都要加大监测设施、设备建设，配备专职或者兼职的监测人员或信息报告员。

　　（四）突发事件的预警制度

　　预警机制不够健全，是导致突发事件发生后处置不够及时、人员财产损失比较多的重要原因。预警制度是根据有关突发事件的预测信息和风险评估，依据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展趋势，确定相应预警级别，发布相关信息、采取相关措施的制度。其实质是根据不同情况提前采取针对性的预防措施。突发事件的预警制度，具体包括如下内容：

　　一是预警级别制度。根据突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度，分为一级、二级、三级和四级，分别用红、橙、黄、蓝色标示。考虑到不同突发事件的性质、机理、发展过程不同，法律难以对各类突发事件预警级别规定统一的划分标准。因此，预警级别划分的标准由国务院或者国务院确定的部门制定。 

　　二是预警警报的发布权制度。原则上，预警的突发事件发生地的县级人民政府享有警报的发布权，但影响超过本行政区域范围的，应当由上级人民政府发布预警警报。确定预警警报的发布权，应当遵守三项原则：属地为主的原则，权责一致的原则，受上级领导的原则。

　　三是发布三级、四级警报后应当采取的措施。这些措施总体上是指在强化日常工作，做好预防、准备工作和其他有关的基础工作，是一些强化、预防和警示性的措施。其中，最重要的有三项：①风险评估措施，即做好突发事件发展态势的预测；②向公众发布警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话；③对相关信息报道工作进行管理。

　　四是发布一级、二级警报后应当采取的措施。发布一级、二级警报，意味着事态发展的态势到了一触即发的地步，人民群众的生命财产安全即将面临威胁。

　　因此，这时采取的措施应当更全面，更有力，但从措施性质上仍然属于防范性、保护性的措施。在法律起草过程中，有人提出，这些措施中有的可能会损害人民群众的合法权益，如转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动等。回答这个问题，还是要回到立法的总体思路上来，思考在特殊情况下如何比较利益的大小。在以往的抢险救灾实践中，常常发生因个别人不肯撤离现场导致重大伤亡的情况，有时甚至需要救援人员苦苦哀求一些人撤离，这种情况对突发事件预防危害很大，因此有必要在立法中赋予政府相应的权力，避免因个别人的行为导致损害扩大。当然，如果有事实证明突发事件将不会发生或者危险已经解除的，应当解除已经采取的有关措施。

　　（五）突发事件的应急处置制度

　　突发事件发生以后，首要的任务是进行有效的处置，组织营救和救治受伤人员，防止事态扩大和次生、衍生事件的发生。突发事件的应急处置制度包括如下内容：

　　一是自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后可以采取的措施。这些类型的突发事件发生以后，履行统一领导职责的人民政府可以采取各类控制性、救助性、保护性、恢复性的处置措施。这些措施包括：组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助性措施；迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施等。

　　二是社会安全事件发生后可以采取的措施。由于社会安全事件往往危害大、影响广，因此有必要建立快速反应、控制有力的处置机制，坚持严格依法、果断坚决、迅速稳妥的处置原则。社会安全事件发生后采取的措施具有较强的控制、强制的特点。这些措施包括：强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展；对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；封锁有关场所、道路、查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动等。

　　三是发生突发事件、严重影响国民经济正常运行时可以采取的措施。这里所说的严重影响国民经济正常运行的情况主要是指银行挤兑、股市暴跌、金融危机等。在这种情况下，国务院或者国务院授权的部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，包括及时调整税率，宣布税收开征、停征以及减税、免税、退税等调控措施；调节货币供应量、信贷规模和信贷资金投向，规范金融秩序，实行外汇和国际贸易等方面的管制措施。

　　（六）突发事件的事后恢复与重建制度

　　突发事件的威胁和危害基本得到控制和消除后，应当及时组织开展事后恢复和重建工作，以减轻突发事件造成的损失和影响，尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，妥善解决处置突发事件过程中引发的矛盾和纠纷。突发事件的事后恢复与重建制度具体包括如下内容：

　　一是及时停止应急措施，同时采取或者继续实施防止次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件的必要措施。

　　二是制定恢复重建计划。突发事件应急处置工作结束后，有关人民政府应当在对突发事件造成的损失进行评估的基础上，组织制定受影响地区恢复重建计划。

　　三是上级人民政府提供指导和援助。受突发事件影响地区的人民政府开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的，可以向上一级人民政府提出请求。上一级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供必要的援助。

　　四是国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。

　　（七）法律责任制度

　　地方各级政府和县级以上政府部门违反本法规定的处分责任。主要包括两个方面：

　　一是不作为的责任。①预防方面的不作为责任。 ②预警方面的不作为责任。 ③应急处置方面的不作为责任。 ④不服从领导、指挥和协调方面的责任。⑤恢复与重建方面的不作为责任。⑥归还被征用财产和补偿方面的不作为责任。

　　二是乱作为的法律责任。 ①信息报送、公布方面的乱作为责任。②应急救援资金、物资使用方面的乱作为责任。

　　处理：由上级行政机关或者监察机关责令改正；根据情节对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分。

　　当前应抓紧做好的工作

　　(一)认真宣传这部法律，做到家喻户晓。这是一部涉及到全体社会成员的法，要贯彻好这部法律，首要的就是要让社会公众了解这部法律确立的原则和主要制度。宣传这部法律以提高全社会的危机意识和责任意识。

　　（二）加大培训力度。根据政府工作人员、有关专业人员的不同情况，进行有针对性的培训。培训工作重在提高有关人员应对突发事件的能力。

　　（三）完善制度和机制。根据这部法律规定对相关的法规、规章和规定进行清理，同时抓紧制定相关的配套规定，如预警的分级标准、城市规划如何落实、突发事件应对的要求等。实施好突发事件应对法，还要进一步完善突发事件应对的领导体制和工作机制，为应对好突发事件提供组织保证。

　　（四）加强协同演练。县级以上人民政府应当加强综合性应急救援队伍与专业应急救援队伍、专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，加强协同演练，提高合成应急、协同应急的能力。

　　（五）建立督促落实的机制。这部与人民群众生命安全息息相关的重要法律，有很强的操作性和实用性，在实践中不应被束之高阁。贯彻、落实这部法律也不应当仅仅成为各级法制机构和应急机构的责任。地方政府要建立起一套督促落实这部法律的工作机制，使突发事件应对法成为社会全体成员的行为准则，进而使突发事件应对工作成为全社会的共同责任。